In sordina (nessuno ne ha parlato) all’adunanza del 27 febbraio 2006, n. 746/06, la Sezione Consultiva per gli Atti Normativi del Consiglio di Stato ha espresso il parere definitivo sul risarcimento diretto ex artt. 149 e 150 del Codice delle Assicurazioni.

Come è noto, tale parere fa seguito al quello già espresso in data 19 dicembre 2005 che già abbiamo avuto modo di commentare (http://www.altalex.com/index.php?idnot=2252). Se abbiamo definito il precedente parere “alquanto contraddittorio”, il parere definitivo, oltre a non aver approfondito dal punto di vista giuridico gli argomenti, è tutto da interpretare.

·        Come si tutela il contraente debole

Appare quanto meno bizzarra la “giustificazione” che il Consiglio di Stato da circa l’applicazione dei criteri direttivi previsti dall’art. 4 della legge delega n.229 del 2003. Ovvero “la tutela dei consumatori e, in generale, dei contraenti più deboli, sotto il profilo della trasparenza delle condizioni contrattuali, nonché dell’informativa preliminare, contestuale e successiva alla conclusione del contratto, avendo riguardo alla correttezza dei messaggi pubblicitari e del processo di liquidazione dei sinistri”.

Secondo il Supremo Giudice Amministrativo, “la tutela del consumatore si ottiene intensificando, da un lato la trasparenza e la concorrenza, e dall’altro fissando ex ante i criteri di ripartizione della responsabilità”. Sennonché, mentre nulla si precisa in merito alla trasparenza (che non esiste) ed alla concorrenza (salvo quello che diremo poi), tale tutela si raggiungerebbe mediante la “tipizzazione” dei criteri di responsabilità sulla base della casistica più ricorrente, salvo poi precisare che “ogni sinistro andrà valutato nel caso concreto, tenendo conto anche di ulteriori circostanze che possono aver influito sulla dinamica”. Praticamente non cambierebbe nulla rispetto alla situazione esistente. Infatti, per chi ha un minimo di conoscenza nel settore, già sa che le liquidazione dei sinistri avvengono da decenni applicando regole standardizzate, salvo valutazioni da effettuarsi in basi ai singoli casi. Questo denota quanto chi deve esprimere un parere di tale portata sia distante dal mondo reale, ovvero dalla conoscenza delle regole già in vigore nel settore assicurativo.

Ma, riteniamo, sia del tutto incredibile quanto riportato al punto 3. del parere. Il Consiglio di Stato, infatti, escludendo espressamente che il danneggiato possa rivolgersi ad un professionista (se non a proprie spese) per farsi tutelare durante la fase di risarcimento diretto e precisando che “si tratta indubbiamente di una restrizione dell’area del danno risarcibile”, specifica che tale grave, incostituzionale, penalizzazione, sarà “ripagata” da concreti benefici in termini di rapidità e certezza della liquidazione, riduzione del premio e altro (?). Ciò è palesemente errato. Con il sistema di risarcimento diretto non vi sarà alcuna rapidità nelle liquidazioni in quanto gli artt. 5,6,7 e 8 hanno notevolmente complicato le modalità di richiesta che il danneggiato deve presentare ed aumentato a dismisura i tempi concessi alla compagnia assicuratrice per rispondere o liquidare il danno. La certezza della liquidazione non si comprende da cosa sia stata dedotta. Ed infine, è lo stesso Consiglio di Stato che, come vedremo, afferma che non può essere stabilita aprioristicamente una riduzione di premio. Quali sono i concreti benefici?

·        Un sistema regolato dalle parti?

Ma che la confusione sia totale lo constatiamo da alcune affermazione strettamente in contrasto le une con le altre.

In primo luogo il Consiglio di Stato arriva ad affermare che: “Lo schema del risarcimento diretto, infatti, si fonda sull’idea di trasformare la liquidazione RCAuto da un sistema regolato solo da una fonte eteronoma (le norme del codice civile) in un sistema regolato anche dalle parti”. Sennonchè ci sfugge completamente come possa il consumatore intervenire nella “regolazione” del sistema di risarcimento diretto. Non può, esso consumatore o danneggiato, stabilire né i criteri di applicazione delle responsabilità, né i tempi e modi di liquidazione del danno e non può, neppure, farsi assistere da un professionista che lo aiuti in qualche modo a “regolare” il sistema.

Il Consiglio di Stato afferma, poi, che si tratti di “una restrizione consapevolmente e liberamente accettata dal danneggiato che intende utilizzare questo meccanismo risarcitorio” e che sia “una indubbia restrizione preventiva (liberamente accettata) dell’area dei danni risarcibili.

Al lettore attento non può certamente sfuggire come non vi sia nulla di vero in quanto sopra indicato poiché, in realtà, il danneggiato non può scegliere ma è obbligato a sottostare alla restrittiva procedura del risarcimento diretto.

E ciò è talmente vero che il Consiglio di Stato, smentendo se stesso, poi afferma:” La preoccupazione espressa (mancanza di benefici) in proposito nel parere interlocutorio traeva –e trae- origine dalla constatazione del carattere obbligatorio del meccanismo del risarcimento diretto (al contrario della facoltatività del sistema francese), che comporta la consumazione del potere di scelta dell’assicurato al momento della stipula”. Ma allora, se è obbligatorio come è obbligatorio, se non c’è scelta come non c’è scelta, dove sarebbe l’autonomia negoziale o la libertà di scelta del danneggiato nel sistema del risarcimento diretto?

·        L’impossibile diminuzione dei premi

Mi sono chiesto se il relatore, ovvero colui che ha redatto il parere del Consiglio di Stato, si sia andato a leggere il mio precedente articolo. Scrivevo, infatti, a commento del parere interlocutorio del C.d.S., ove lo stesso consigliava l’introduzione di una norma secondaria che prevedesse un meccanismo di riduzione dei premi: “…E prevedere per legge una soglia di riduzione del prezzo, così come consigliato dal Consiglio di Stato, rispetta la direttiva comunitaria 92/49/CEE denominata “Libertà Tariffaria ed abolizione dei controlli preventivi e sistematici sulle tariffe e sui contratti”? Pare assurdo che sia lo stesso Consiglio di Stato a suggerire un sistema di controllo preventivo dei premi da parte dello Stato”. Mi chiedo ciò perchè nel parere definitivo, smentendo ancora una volta se stesso, il Consiglio di Stato scrive: “A tal riguardo, occorre convenire che la previsione eteronoma di soglie di riduzione dei premi deve tenere conto in modo compiuto del disposto della direttiva comunitaria n. 92/49/CEE denominata “Libertà tariffaria ed abolizione dei controlli preventivi e sistematici sulle tariffe e sui contratti”. Si ritiene dunque fondata l’obiezione dell’Amministrazione secondo cui non sono possibili forme di controllo preventivo dei premi …”

Pertanto, a questo punto è di tutta evidenza come lo scopo principale di tale (contro) riforma, ovvero la riduzione dei premi tariffari, non sia attuabile d’imperio. Quindi, per certo rimangono solo le, più volte citate, restrizioni a danno dei danneggiati e nessun beneficio economico. Infatti, perché mai le compagnie, che sono comunque società a scopo di lucro, dovrebbero diminuire i premi anziché aumentare gli utili?

·        Ma l’antitrust aveva ragione?

Nel parere definitivo il Consiglio di Stato tenta di “confutare” anche il parere dell’AGCM, laddove quest’ultima autorità “bocciava” il regolamento al risarcimento diretto. Ovvero, esaminando la questione sollevata dal garante circa una diminuzione della concorrenza fra le compagnie causata dalla creazione di consorzi che controllerebbero i meccanismi dei risarcimenti (alla “faccia” dei danneggiati e della loro libertà di scelta), il Consiglio dichiara la propria incompetenza sul punto ancorchè affermando che in effetti ciò potrebbe sfavorire il principio della libera concorrenza.

Netta è, invece, la condivisione della bocciatura dell’art. 13, comma 5, lett. C). Scrive il Consiglio di Stato: “ Senz’altro condivisibile, invece, l’osservazione specifica relativa all’art. 13, comma 5, lett. C). Non sembra dubbio che il sistema debba permettere a ciascuna impresa di beneficiare dell’efficienza derivante dalla gestione dei sinistri dei propri assicurati, stimolando un confronto competitivo sui costi: andrebbe dunque escluso che, nell’ambito del sistema del risarcimento diretto possano essere definiti o condivisi parametri tecnici relativi all’attività di risarcimento dei danni svolta da parte delle imprese”.

Poi, però, secondo il Consiglio, non sarebbe possibile tutelare meglio il consumatore, come suggerito dall’AGCM, nel caso in cui l’impresa non ritenga di accedere alla richiesta di risarcimento diretto. Ovvero, pur condividendo il fatto che il consumatore non sia tutelato al meglio in questo caso (ovvero disapplicando l’art. 4 della legge delega), secondo il C.d.S. ciò non sarebbe possibile semplicemente perché non è agevole trovare rimedi (?). Ma chi dovrebbe trovarli i rimedi, se non il legislatore?

Neppure, secondo il Consiglio di Stato, si possono applicare sanzioni alle compagnie che ritardino “ingiustificatamente “ -ma sarebbe meglio dire arbitrariamente- il risarcimento; e questo perché ciò non rientrerebbe nella materia della Legge Delega. Cioè, l’unica norma che veramente tutelerebbe il danneggiato-consumatore da eventuali “abusi” contrasterebbe con “la tutela dei consumatori e, in generale, dei contraenti più deboli” prevista dal legislatore. Mentre un sistema definito “restrittivo” per il danneggiato-consumatore, quale il sistema del risarcimento diretto, rispetterebbe il principio di tutela. Consentiteci di dubitare della correttezza giuridica di tale ragionamento.

Fortunatamente accolte, invece, le eccezioni sollevate dall’AGCM dove è stato chiesto un termine “certo” per l’avvio della procedura stragiudiziale, qualora risulti inapplicabile la disciplina del risarcimento diretto e, la previsione di un mero allungamento dei termini (anziché della loro interruzione) in caso di richiesta incompleta.

·        Incostituzionale l’azione diretta nei confronti della propria impresa assicuratrice.

Sembra di comprendere che, secondo il Consiglio di Stato, non sia condivisibile quanto previsto dall’art. 149.6 del Codice delle Assicurazioni laddove preveda che il danneggiato, in caso di diniego o di mancata offerta, possa proporre azione nei confronti della propria compagnia assicuratrice. Non si spiegherebbe, in caso contrario, cosa intenda il Supremo Giudice quando scrive: “Quanto all’esplicita previsione di un’azione diretta contro la propria impresa assicuratrice, anch’essa, attenendo alla disciplina del diritto d’azione, appare estranea alla materia della delega e deve trovare la sua soluzione nell’ambito dei principi generali dell’ordinamento”.

Pertanto, è ovvio che essendo sul punto il Governo incorso in un eccesso di delega ex art. 76 della Carta Costituzionale, l’art. 149.6 del Codice delle Assicurazioni -ove prevede l’azione diretta- non potrà che essere disapplicato o dichiarato incostituzionale. Ma a questo punto se l’assicurato-danneggiato, a fronte di comportamenti opportunistici (come definiti dall’antitrust) della propria compagnia non potrà convenirla comunque in giudizio, che interesse avranno le assicurazioni a comportarsi correttamente (visto che oltretutto non potranno neppure subire sanzioni amministrative, come abbiamo visto)?

(Altalex, 4 aprile 2006. Nota di Fabio Quadri)